RSS

Tag Archives: การจัดการทรัพยากรน้ำ

กระบวนคิดในการวางแผนและบริหารจัดการทรัพยากรน้ำแบบเยอรมัน

WRM

ถ้าพูดถึงการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศในเครือสหภาพยุโรป จะต้องพูดถึง European Commission Water Framework Directive (WFD) หนึ่งในโครงสร้างทางกฎหมายที่สหภาพยุโรปกำหนดขึ้นเพื่อใช้ในการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำ ซึ่งมีผลบังคับใช้มาตั้งแต่ปี ค.ศ. 2000 หัวใจสำคัญของแนวทางในการบริหารจัดการน้ำตามข้อกำหนดของ WFD คือ การบริหารจัดการน้ำแบบพื้นที่ลุ่มน้ำ ซึ่งเริ่มตั้งแต่พื้นที่ต้นน้ำ ลุ่มน้ำสาขา ไปจนถึงปากแม่น้ำ โดยให้ความสำคัญเป็นพิเศษกับมิติของการบริหารจัดการพื้นที่ลุ่มน้ำ ที่มีอาณาเขตร่วมกันตั้งแต่สองประเทศขึ้นไป มีการกำหนดเป้าหมายและเส้นตายให้แต่ละประเทศในการป้องกัน แก้ไข และปรับปรุงแหล่งน้ำ อันได้แก่ แม่น้ำ ทะเลสาบ ป่าชายเลน พื้นที่ชายฝั่ง และน้ำใต้ดิน ให้มีสถานะด้านสิ่งแวดล้อมอยู่ในเกณฑ์ดี (Environmental Good Status) ภายในปี ค.ศ. 2015 นอกจากนี้ WFD กำหนดให้ทุกประเทศจัดทำแผนการบริหารจัดการและแผนปฏิบัติการต่างๆ ที่จำเป็น เพื่อให้บรรลุเป้าหมายที่วางไว้ ให้เสร็จภายในระยะเวลา 6 ปีหลังจาก WFD มีผลบังคับใช้ และให้ทำการปรับปรุงแผนทุกๆ 6 ปีอีกด้วย ประเด็นทางด้านเศรษฐกิจเป็นประเด็นที่ WFD ให้ความสำคัญเช่นกัน กล่าวคือ WFD กำหนดให้ประเทศสมาชิกสหภาพยุโรปใช้มาตรการในการเก็บค่าธรรมเนียมการให้บริการน้ำประปาและการบำบัดน้ำเสีย ซึ่งได้คิดรวมค่าใช้จ่ายในการรักษาคุณภาพสิ่งแวดล้อมและการใช้ทรัพยากรเข้าไว้ด้วยกัน นอกจากนี้ แต่ละประเทศจะต้องกำหนดมาตรการในการรักษา ป้องกันและแก้ไขปัญหาด้านคุณภาพน้ำอย่างเฉลียวฉลาดและคุ้มค่า (cos-efficient measures) สำหรับประเทศที่ไม่สามารถปฏิบัติตามมาตรการต่างๆ เพื่อให้บรรลุเป้าหมายภายในเส้นตายของ WFD เนื่องจากจำเป็นต้องใช้เงินลงทุนสูง ประเทศนั้นสามารถขอขยายเวลาการปฏิบัติเพื่อให้บรรลุเป้าหมายออกไปจาก ปี ค.ศ. 2015 ได้ แต่ทั้งนี้จะต้องนำเสนอหลักเกณฑ์ที่ใช้ตัดสินความสามารถในการใช้จ่ายเงิน และผลการวิเคราะห์ต้นทุนและผลประโยชน์ของมาตรการต่างๆ ประกอบด้วย

ข้อมูลจากหนังสือ “Water Resource Management in Germany Part 1: Fundamentals” ซึ่งตีพิมพ์และเผยแพร่โดย กระทรวงสิ่งแวดล้อม ทรัพยากรธรรมชาติและความปลอดภัย (Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit) ระบุว่า  WFD ส่งผลโดยตรงต่อประเทศสหพันธ์สาธารณรัฐเยอรมนี โดยเฉพาะอย่างยิ่งในแง่ของกฎหมาย เนื่องจากจะต้องมีการแก้ไขปรับปรุงกฎหมายที่เกี่ยวกข้องกับการใช้น้ำจากแหล่งน้ำผิวดินและแหล่งน้ำใต้ดิน และปรับโครงสร้างการทำงานของหน่วยงานและเจ้าหน้าที่ของรัฐบาลกลางและรัฐบาลในแต่ละแคว้นให้สอดคล้องกับ วัตถุประสงค์ การวางแผนทั้งทางด้านเทคนิคและด้านการแบ่งพื้นที่ และการดำเนินการปฏิบัติซึ่งอยู่บนพื้นฐานของการบริหารจัดการแบบพื้นที่ลุ่มน้ำ นอกจากนี้ ข้อกำหนดของ WFD ในการทำแผนความร่วมมือระหว่างประเทศที่มีและใช้พื้นที่ลุ่มน้ำร่วมกันเป็นสิ่งที่ท้าทายสำหรับประทศเยอรมนี ซึ่งมีพื้นที่ลุ่มน้ำทั้งหมด 10 ลุ่มน้ำ และ 9 ใน 10 เป็นพื้นที่ลุ่มน้ำที่มีอาณาเขตร่วมกับประเทศอื่น รัฐบาลเยอรมันใช้เวลา 9 ปี ดำเนินกระบวนการวางแผน โดยมีการเก็บข้อมูลและประเมินสถานะปัจจุบันของแหล่งน้ำในประเทศ จัดการประชุมหารือร่วมกับหน่วยงานรัฐบาลกลาง หน่วยงานแคว้นต่างๆ หน่วยงานเอกชน สถาบันการศึกษา ตลอดจนเปิดให้ประชาชนทุกภาคส่วนเข้ามามีส่วนร่วมในการวางแผนและจัดทำมาตรการในการบริหารจัดการน้ำของประเทศ ผลการประเมินสถานะคุณภาพแหล่งน้ำ ระบุว่า ตัวบ่งชี้ทางด้านเคมีของแหล่งน้ำส่วนใหญ่ของประเทศอยู่ในเกณฑ์ที่ดี การปล่อยน้ำทิ้งจากระบบบำบัดน้ำชุมชนไม่ได้สร้างปัญหาให้กับคุณภาพน้ำในแหล่งน้ำ ปัญหาคุณภาพน้ำมีสาเหตุที่สำคัญจากแหล่งก่อกำเนิดมลพิษเชิงพื้นที่ (diffuse sources) สสารที่มีความสามารถต่ำในการถูกย่อยสลาย เช่น ยาฆ่าแมลง และมลพิษที่เกิดจากการปล่อยของเสียทางน้ำ อากาศ และขยะ นอกจากนี้ ยังพบว่าต้องใช้ความพยายามสูงถึงจะบรรลุเป้าหมายทางด้านนิเวศวิทยาที่ WFD กำหนดไว้ได้ เนื่องจากแม่น้ำในประเทศเยอรมนีถูกทำให้เปลี่ยนแปลงไปจากเดิมอย่างมาก โดยเฉพาะมีสิ่งปลูกสร้างทางชลศาสตร์ตั้งอยู่ในแม่น้ำเป็นจำนวนมากซึ่งทำให้ระบบนิเวศวิทยาของแม่น้ำอยู่ในระดับที่ต่ำกว่าเกณฑ์สถานะด้านสิ่งแวดล้อมที่ดีของ WFD โดยสรุป ประเด็นด้านการบริหารจัดการที่สำคัญในพื้นที่ลุ่มน้ำทั้ง 10 ลุ่มน้ำของเยอรมนีที่ต้องได้รับการแก้ไขคือ การลดการปล่อยสสารโดยเฉพาะธาตุอาหารและสารพิษลงสู่แหล่งน้ำ และการปรับปรุงสภาพทางด้านโครงสร้างทางกายภาพของแหล่งน้ำผิวดินให้เหมาะกับการดำรงชีวิตของสิ่งมีชีวิตในน้ำ โดยเฉพาะการเพิ่มความสามารถให้กับปลาในการว่ายระหว่างต้นน้ำและปลายน้ำ (passability)

จากการประเมินข้อมูลที่ได้จากกระบวนการวางแผน และการติดตามผลการดำเนินการตามมาตรการต่างๆ ที่วางไว้จนถึงปัจจุบันนี้ พบว่ามีเพียงร้อยละ 18 ของแหล่งน้ำผิวดิน และร้อยละ 64 ของแหล่งน้ำใต้ดินทั้งหมดในประเทศที่สามารถปรับปรุงให้เป็นไปตามเป้าหมายของ WFD ภายในปี ค.ศ. 2015 ได้ ดังนั้น รัฐบาลเยอรมนีจึงตัดสินใจขอผ่อนผันการปฏิบัติตามเป้าหมายของ WFD โดยขอขยายเส้นตายออกไปจนถึงปี ค.ศ. 2021 และ 2027 ทั้งนี้ เหตุผลหลักที่ใช้ในการขอผ่อนผันคือ มาตรการที่ใช้ในการปรับปรุงคุณภาพของแหล่งน้ำให้อยู่ในเกณฑ์ดีนั้นมีเงื่อนไขตามธรรมชาติเข้ามาเกี่ยวข้อง ตัวอย่างเช่น การปรับปรุงแหล่งน้ำให้เกิดการสร้างระบบนิเวศน์วิทยาขึ้นมาใหม่จะเห็นผลและวัดผลได้ว่าประสบความสำเร็จโดยปกติต้องใช้ระยะเวลาหลายปี เหตุผลอื่นๆ ได้แก่ การขาดความเป็นไปได้ทางด้านเทคนิค และมาตรการบางอย่างต้องใช้เงินลงทุนสูง เป็นต้น ในส่วนของมาตรการต่างๆ ทางรัฐบาลได้แบ่งการดำเนินการออกเป็นหน่วยวางแผนงานน้ำผิวดิน 225 หน่วย และ พื้นที่ประสานงานแหล่งน้ำใต้ดิน 41 พื้นที่ โดยเน้นไปที่มาตรการด้านการจัดการพื้นที่ชุมชน พื้นที่เกษตรกรรม การปรับโครงสร้างทางกายภาพของแหล่งน้ำ และความสามารถในการเคลื่อนที่ระหว่างต้นน้ำและปลายน้ำของปลา ใน 10 พื้นที่ลุ่มน้ำ นอกจากนี้ มาตรการเฉพาะในระดับภูมิภาคได้ถูกนำมาใช้ควบคุมการปล่อยของเสียจากกิจกรรมการทำเหมืองและการประมง อย่างไรก็ตามมาตรการต่างๆ จะไม่สามารถดำเนินการได้ถ้าขาดแหล่งเงินทุน ในประเทศเยอรมนีแหล่งเงินทุนหลักมาจากการจัดเก็บภาษีและค่าธรรมเนียมในการให้บริการต่างๆ ของรัฐ นอกจากนี้ยังมีแหล่งเงินทุนอื่นๆ  เช่น สหภาพยุโรป และองค์กรความร่วมมือระหว่างแคว้นและระหว่างประเทศต่างๆ

ความร่วมมือระหว่างประเทศเยอรมนีกับประเทศเพื่อนบ้านที่ใช้ประโยชน์จากพื้นที่ลุ่มน้ำและแหล่งน้ำผิวดินและน้ำใต้ดินร่วมกัน มีมาตั้งแต่ก่อนการบังคับใช้ WFD ที่สำคัญ ได้แก่ องค์กรความร่วมมือระหว่างประเทศเพื่อการป้องกันมลพิษของแม่น้ำไรน์ (International Commission for the Protection of Rhine against Pollution, IKSR) ซึ่งเป็นความร่วมมือระหว่างประเทศเยอรมนี ฝรั่งเศส ลักเซมเบิร์ก เนเธอแลนด์ และสวิตเซอร์แลนด์  จากการบริหารจัดการและดำเนินมาตรการต่างๆ ร่วมกันมากว่า 60 ปี IKSR ประสบความสำเร็จในการทำให้แม่น้ำไรน์ทั้งสายมีคุณภาพน้ำดีขึ้น ตั้งแต่พื้นที่ต้นน้ำในเทือกเขาแอลป์ (Alpine region) ทะเลสาบ Constance และแม่น้ำไรน์ในแต่ละช่วงในประเทศเยอรมนีจนถึงพื้นที่ปลายน้ำในประเทศเนเธอร์แลนด์ แต่อย่างไรก็ตาม ยังมีปัญหาเกี่ยวกับการปล่อยของเสียจาก diffused sources ที่อยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำไรน์ และการเปลี่ยนแปลงสภาพทางกายภาพและการถดถอยของสภาพทางนิเวศน์วิทยา เนื่องจากโครงสร้างทางชลศาสตร์ที่สร้างขึ้นขวางทางน้ำ เช่น โรงไฟฟ้าพลังน้ำ และ โครงสร้างที่สร้างขึ้นเพื่อป้องกันน้ำท่วมต่างๆ ซึ่งมีอยู่เป็นจำนวนมาก ปัญหาเหล่านี้ต้องอาศัยความร่วมมือจากผู้ใช้น้ำในหลายภาคส่วนในการแก้ไข ทั้งภาคเกษตรกรรม อุตสาหกรรม การคมนาคมขนส่งทางน้ำ ตลอดจนเจ้าหน้าที่และหน่วยงานท้องถิ่นของแต่ละประเทศ เพื่อปรับปรุงให้แม่น้ำไรน์มีสถานะด้านสิ่งแวดล้อมที่ดีขึ้นและใช้ประโยชน์ได้อย่างยั่งยืนต่อไป

ความคิดเห็นของผู้เขียน

ในภาพรวมกระบวนคิดและแนวทางการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำของประเทศเยอรมนีเป็นแบบอย่างที่ดีให้กับหลายๆ ประเทศ โดยเฉพาะประเทศไทยซึ่งมีการบริหารจัดการทรัพยากรน้ำเป็นแบบแบ่งพื่นที่ลุ่มน้ำเช่นกัน ปัจจุบันประเทศไทยแบ่งการบริหารจัดการออกเป็น 25 ลุ่มน้ำหลัก ตามแนวทางของคณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ (กทช.) โดยมีคณะกรรมการลุ่มน้ำ ที่มาจากกลุ่มบุคคลที่ทำงาน หรือ อาศัยอยู่ในแต่ละลุ่มน้ำ ทั้งข้าราชการ พนักงานรัฐวิสาหกิจ ผู้แทนองค์กรที่เกี่ยวข้อง ผู้แทนกลุ่มผู้ใช้น้ำ ผู้นำท้องถิ่น ผู้ทรงคุณวุฒิที่มีความรู้ มีผลงานหรือประสบการณ์ที่เกี่ยวกับทรัพยากรน้ำ และได้รับการแต่งตั้งตามคำลั่ง กทช. ให้เป็นอนุกรรมการลุ่มน้ำ ซึ่งทำหน้าที่ในการกำหนดนโยบาย วางแผน ประสานแผนเกี่ยวกับทรัพยากรน้ำในลุ่มน้ำซึ่งครอบคลุมถึงการพัฒนา การใช้ประโยชน์ การอนุรักษ์น้ำในลุ่มน้ำ การจัดสรรน้ำภายในลุ่มน้ำ การป้องกันและแก้ไขปัญหาน้ำท่วม น้ำขาดแคลน และการป้องกันและแก้ไขมลพิษทางน้ำ ซึ่งโดยรวมดูแล้วน่าจะเหมือนกับที่ประเทศเยอรมนีกำลังดำเนินการอยู่ แต่จากการสังเกตและทบทวนนโยบายและแผนการดำเนินการ รวมทั้งโครงการต่างๆ ทั้งที่ดำเนินการเสร็จแล้วหรืออยู่ในช่วงการวางแผน ของรัฐบาลและหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง ผมคิดว่าความเข้าใจในเรื่องของการบริหารจัดการแบบพื้นที่ลุ่มน้ำของรัฐบาลและบุคคลากรในหน่วยงานของรัฐของทั้งสองประเทศมีความแตกต่างกัน ประเทศไทยมุ่งเน้นไปที่การจัดการปัญหาเฉพาะหน้าและการวางแผนระยะสั้น (3-4 ปี) ในการจัดการพื้นที่ลุ่มน้ำโดยสังเกตได้จากงบประมาณด้านการบริหารจัดการน้ำถูกใช้ไปกับการลงทุนสร้างโครงสร้างทางกายภาพต่างๆ เป็นส่วนใหญ่ และเป็นการสร้างที่ไม่มีวันจบ สร้างไปเรื่อยๆ เนื่องจากการขาดการวางแผนบริหารจัดการในระยะยาวแบบยั่งยืน ทำให้ที่ผ่านมายังไม่สามารถจัดการกับปัญหาได้อย่างมีประสิทธิภาพ ต่างจากประเทศเยอรมนีที่เริ่มต้นด้วยการวางรากฐานการบริหารจัดการในระยะยาว โดยเริ่มจากการแก้ปัญหาด้านโครงสร้างทางกฎหมายและการปกครอง รัฐบาลเยอรมนีตระหนักดีว่า รูปแแบการปกครองแบบสาธารณรัฐซึ่งให้อำนาจคณะผู้ปกครองของแต่ละแคว้นในการออกกฎหมายทางด้านซึ่งแวดล้อมขึ้นมาบังคับใช้ในแคว้นของตนและให้อำนาจหน่วยงานของแต่ละแคว้นวางแผนและดำเนินการตามมาตรการต่างๆ ได้อย่างอิสระตามขอบเขตอำนาจที่ตนมีอยู่ จะทำให้การประสานงานระหว่างแคว้นและหน่วยงานต่างๆ ที่มีพื้นที่รับผิดชอบบนพื้นที่ลุ่มน้ำเดียวกันมีปัญหาและไม่ประสบความสำเร็จ ดังนั้น ถึงแม้ว่าจะต้องใช้เวลานานในการปรับโครงสร้างและทำความเข้าใจกับหน่วยงานต่างๆ แต่รัฐบาลเยอรมันก็ให้ความสำคัญและเห็นว่าคุ้มค่า ประเทศไทยมีระบบการปกครองที่เอื้อให้การบริหารจัดการน้ำแบบพื้นที่ลุ่มน้ำในระดับประเทศมีความซับซ้อนน้อยกว่าเยอรมนีถึงแม้ว่าจะมีพื้นที่ลุ่มน้ำมากกว่า แต่ในความเป็นจริงปัญหาเรื่องพื้นที่และขอบเขตอำนาจหน้าที่ทับซ้อนของหน่วยงานรัฐที่มีหน้าที่ดูแลด้านการจัดการน้ำ ยังเป็นปัญหาพื้นฐานที่รัฐบาลไม่เห็นความสำคัญ ดูได้จากการตั้งคณะกรรมการชุดใหม่ขึ้นมาเพื่อดูแลการบริหารจัดการน้ำของประเทศ ภายหลังจากเหตุการณ์อุกภัยครั้งใหญ่ เมื่อปลายปี พ.ศ. 2554 โดยที่คณะกรรมการทรัพยากรน้ำแห่งชาติ ซึ่งนายกรัฐมนตรีเป็นประธานยังดำเนินการอยู่ ผมคิดว่ารัฐบาลทำให้เกิดความซับซ้อนขึ้นมาโดยไม่จำเป็น อีกทั้งการอนุมัติให้มีการกู้เงินจำนวนมหาศาลเพื่อนำไปใช้ในการบริหารจัดการน้ำ โดยที่ยังไม่มีการวางแผนและดำเนินการศึกษาอย่างละเอียด และไม่มีการเปิดให้ประชาชนทั่วไปเข้ามามีส่วนร่วมนั้น มีความเสี่ยงสูงที่จะทำให้เงินที่ลงทุนไปนั้นไม่คุ้มค่า แก้ปัญหาได้ไม่ตรงจุดและอาจจะเกิดผลเสียหายด้านอื่นๆ ตามมาโดยเฉพาะการลงทุนในโครงการใหญ่ๆ ซึ่งอาจจะทำให้เกิดผลกระทบด้านสิ่งแวดล้อมและชุมชนที่อาศัยอยู่ในพื้นที่ลุ่มน้ำต่างๆ ได้

การขับเคลื่อนแนวความคิดการบริหารจัดการแบบพื้นที่ลุ่มน้ำให้ประสบความสำเร็จนั้นต้องอาศัยความรู้ความเข้าใจของผู้ที่มีอำนาจตัดสินใจรวมทั้งหน่วยงานที่เกี่ยวข้อง เพื่อให้มีการดำเนินการวางแผนแบบเป็นขั้นตอน มีการศึกษาความเป็นไปได้และผลกระทบอย่างละเอียดรอบคอบ และที่สำคัญต้องเสาะหาความร่วมมือจากทั้งภาครัฐ ภาคเอกชนและประชาชนทั่วไป ในทุกขั้นตอนการดำเนินงาน

อ้างอิง

Bundesministerium für Umwelt, Naturschutz und Reaktorsicherheit. (2010). Water Resource Management Part 1: Fundamentals, Chapter 5, 39-70. Dessau-Roßlau: Federal Environment Agency (UBA). Retrieved from http://www.umweltdaten.de/publikationen/fpdf-l/3770.pdf

 
Leave a comment

Posted by on February 13, 2013 in Paper Review

 

Tags: , , , ,

 
Follow

Get every new post delivered to your Inbox.

Join 920 other followers